建设高水平、大能级、强耦合

的创新联合体

申海燕

摘要：创新联合体是社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的重要探索，是推动科技与经济深度融合的重要组织模式，在破解技术“卡脖子”问题，深化产学研协同创新，增强创新系统整体效能中发挥着重要作用。当前，对标建设高水平、大能级、强耦合的联合体，仍存在战略性重视不够、使命感不强、理论实践处于起步、政策制度缺乏统筹、大创新格局尚未形成、大治理机制亟待完善等问题。面对新形势下现代化强国建设与大国博弈对联合创新提出的更高、更为紧迫的要求，亟需坚持政府市场双向协同，以大联合推动大创新，以大治理保障大联合，将创新联合体打造成为我国重要的科技经济融合组织模式，建立需求侧与供给侧紧密结合的源头性技术创新平台，更好地服务科技自立自强与现代化强国建设。

关键词：创新联合体；新型举国体制；联合创新；协同创新；开放创新

当前，创新联合体是社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的重要探索，是推动科技与经济深度融合的重要组织模式，是加快实现高水平科技自立自强的根本要求。2018年中央财经委二次会议提出，支持龙头企业整合科研院所、高等院校力量，建立创新联合体[1]。2021年两院院士大会上，习近平总书记要求，加快构建龙头企业牵头、高校院所支撑、各创新主体相互协同的创新联合体[2]。新修订的科学技术进步法鼓励按照市场机制联合组建创新联合体，协同推进研发与成果转化[3]。2024年全国科技大会、国家科学技术奖励大会、两院院士大会上，习近平总书记明确要求，引导企业与高校、科研机构密切合作，面向产业需求共同凝练科技问题、联合开展科研攻关、协同培养科技人才，推动企业主导的产学研融通创新[4]。党的二十届三中全会进一步强调指出，强化企业科技创新主体地位，加强企业主导的产学研深度融合[5]。

近年来，各级政府、高校院所、企业加快探索，一批创新联合体相继建成，关键核心技术不断突破，举国创新优势加速释放，为集中力量破解“卡脖子”问题，保障产业链供应链安全稳定，增强创新系统整体效能，加快实现高水平的科技自立自强，发挥了重要推动作用。

一、近年来我国创新联合体建设取得积极成效

为贯彻落实党中央决策部署，集聚优势创新资源，集中力量破解经济社会发展中的重大科技问题，中央部委、地方省市先行先试，探索联合体建设新模式、新机制。

2019年，国务院国资委率先启动中央企业创新联合体建设工作，先后围绕电子元器件、高端装备、工业软件、工业母机、5G、新能源、先进材料等关键技术领域和战略性新兴产业领域，组织21家中央企业牵头组建了24个创新联合体，开启了联合体建设的序幕。

目前，已有北京、天津、浙江等20多个省市将联合体写入政府工作报告，进行重点工作部署（见表1），出台建设指引文件，从布局优化、主体协同、要素集聚、政策支持等方面，推动联合体建设纵深推进，联合创新效能不断释放，协同创新格局加快形成，集群发展生态持续完善。

表1 各省市创新联合体建设情况[6-21]（不完全统计）

（一）联合目标不断清晰化多元化

当前，各创新主体持续探索和拓展联合创新任务目标。有的以联合开展技术攻关为目标，有的以联合推进成果转化为目标，有的以共建创新平台、共聚高层次人才，共享高水平知识成果，深化国内外科技合作为目标。其中，聚焦产业链短板弱项，瞄准未来科技前沿，推动科技研发与应用转化，是联合创新的主要方向。

此外，各地聚集解决“卡脖子”问题的同时，也结合自身资源禀赋和产业优势进行了差异化定位。如，北京市聚焦新一代信息技术、人工智能、生物健康等重点产业，杭州市聚焦数字经济和生物医药产业，河南省聚焦先进工程机械、现代食品等重点领域，吉林省聚焦装备制造产业，云南省聚焦资源能源，着力打造绿色能源强省，内蒙古自治区聚焦生态修复、环保节能等产业。

（二）研发活动一体化纵深推进

实践中，产学研用各主体共商共建，通过供需对接、资源聚合、研发联动、应用牵引、制度赋能等实现融通创新。

联合方式可分为纵向一体化和横向一体化。纵向一体化又包括前向一体化与后向一体化，前者以龙头企业为主导，向创新链前端延伸吸纳高校院所参加；后者则以高校院所为主体，向创新链下游贯通吸收企业参与。

此外，还有集聚产业链同一环节的优势企业，强强联合共同破解技术卡点的横向一体化模式（见表2）。

表2 联合创新方式

（三）不同联合组织之间互补共生

不同产学研机构参与组建的合作创新组织，在战略定位、任务方向、产生机制、作用效果方面各有不同。

企业作为科技创新和市场经济的双重主体，能够有效促进科技与经济融合，是联合体建设的重要载体。企业主导的联合体通常坚持问题导向、目标导向，面向国民经济主战场，服务于经济社会高质量发展，开展关键核心攻关及成果试验验证产业化；高校院所为主体的联合体，则坚持自由探索导向，聚焦基础研究、前沿技术开展科学探索、科研活动。不同联合形态错位发展、优势互补，丰富着联合创新的生态系统。

（四）要素资源加速整合赋能

创新联合体多采用体系化、任务型、贯通式的协同创新模式，即围绕任务目标，最大程度联合“政产学研金服用”主体，集聚“人才+资本+平台+项目+基地+市场”要素资源，整合“论文+标准+专利+技术+产品”知识资产，构建“核心圈+紧密圈+扩展圈+生态圈”合作体系，发挥“价值共创+价值倍增+价值转化”功能作用，推动产业链、创新链、供应链、资金链、人才链、数据链、政策链多链融合，实现从“需求-科技-经济-需求”有效循环，加速“科学技术”向“现实生产力”转化，打通“科技强-企业强-产业强”发展通道。

（五）机制体制持续完善适配

以市场为导向、企业为主体、产学研相结合的技术创新体系日趋完善，科技经济“两张皮”问题一定程度上得到缓解。

联合体主管部门在明确方向、统筹资源、引导资金、张榜招贤、揭榜挂帅、配套制度、完善监督等方面积极探索。

联合体成员单位先行先试，通过共签协议，共设决策、咨询和执行机构，实行技术、管理双线指挥，明确任务目标、责任分工，权属利益，违约责任，完善管理机制，规范运行体系，优化治理机制。

（六）联合创新成效不断显现

联合破解“卡脖子”，围绕国家战略，以及产业链供应链卡点短板，加强技术原理、产品性能、生产工艺等研发，形成自有技术成果，构建自主发展体系。

联合解决研用脱节，面向共性技术、实验室技术，构建协同研发组织，解决性能提升、试验验证、小试中试、放大量产等应用难题，畅通“研发-生产-应用”正向循环。

加快推动四链深度融合，通过共建平台、联合攻关，加快围绕创新链布局产业链、人才链、资金链，加速创新资源汇集，形成体系化攻关能力，构建一体化创新格局。

通过重大技术突破，做全、做强、做长创新链，切实维护产业链供应链安全稳定，有力提升产业基础能力和产业链现代化水平。

探索联合创新新机制，丰富市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的内涵要义、路径模式、制度机制，持续健全中国特色新型举国创新体制，不断拓宽中国式现代化道路。

二、新形势下建设高质量创新联合体具有重要战略意义

（一）解决现代化强国建设中重大科技难题的有利抓手

习近平总书记指出，科技兴则国家兴，科技强则国家强。中国式现代化关键在科技现代化。大发展，需要大创新。创新联合体通过联合创新，面向战略所需、前沿所向、发展所困、民生所盼，解决重大科技难题，引领未来发展方向，对实现高质量发展，推进中国式现代化都具有重要意义。

当前，国际格局深刻调整，大国博弈持续加剧，我国比过去任何时期更加需要科技解决方案，也更加依赖于联合创新产出更多更好的重大科技成果。

（二）加快以科技创新引领产业创新的根本举措

一方面，重大联合创新成果着力补链强链稳链固链，夯实产业基础能力，提升产业链韧性和安全水平，以创新链的自立自强保障产业链的自主可控。

另一方面，通过联合开展原创性、引领性创新，深化供给侧结构性改革，提升供给体系水平。同时，通过新供给创造新需求，孕育孵化新产业，构筑竞争新优势。

（三）推进高水平科技对外开放的必然要求

科学技术是人类共同的财富。国际合作是应对共同挑战、把握新技术革命和产业变革红利的重要途径。

当前，世界进入大科学时代，全球创新活动不断突破地域、组织、技术界限，呈现出多点突破、交叉汇聚的趋势。科技进步越来越依赖于基础理论的发展，以及不同领域的交叉融合，跨越整个创新链的系统性创新与跨越不同创新链的融合创新成为发展趋势。同时，前沿科学也逐步向超宏观、超微观、极端复杂方向发展，不同环节之间界限模糊、关联增强、叠加转化。

没有一个国家可以独享创新成果，只有强化联合创新、开放创新，充分利用国际资源，深度融入全球网络，才能聚八方之力，汇四海之才，全面提升自身科技创新能力。

（四）科技领域发挥新型举国体制优势的基础保障

我国已实现了从“跟跑”到“并跑”“领跑”的系统能力重大跃升，但整体上看，仍存在研发投入不足、单体力量分散、关键技术供给不足的问题。我国万名就业人员的研发人员数量、万人发明专利授权量不及美国的四分之一，PCT国际专利万人申请量不到三分之一。

习近平总书记指出：“……我国社会主义制度能够集中力量办大事是我们成就事业的重要法宝。我国很多重大科技成果都是依靠这个法宝搞出来的，千万不能丢了！[22]”

立足百年未有之大变局和中华民族伟大复兴的战略全局，要解决长期想解决而没有解决的难题，办成过去想办而没有办成的大事，就要在体制机制和治理模式上深化改革。创新联合体可以依托我国产业基础优势和超大规模市场优势，在充分发挥市场配置资源决定性作用的同时，更好地发挥政府统筹、规划、组织、指挥、协调、施策作用，使政府和市场形成创新合力，共同解决关键技术难题[23]。

因此，创新联合体是我国关键核心技术攻关新型举国体制的实践载体，也是充分彰显社会主义制度优越性的有效创新组织模式，值得进一步总结经验加快推广应用。

三、存在的突出问题

在充分肯定创新联合体建设成效的同时，也应看到，在坚持战略导向，发挥大联合、强联合作用，带动大创新，破解重大技术难题方面，创新联合体的“战略性”不够、“使命感”不强，“紧迫性”不足，对标建设高水平、大能级、强耦合的创新联合体，仍存在一定差距。此外，在充分发挥企业创新主体地位，推动创新要素向企业集聚，打破低效协同、重复布局、转化瓶颈等方面，也亟待进一步解题破题。

（一）理论实践尚在起步探索

当前，创新联合体作为一个新概念，在理论和实践层面都处于起步探索阶段。学术界对基本内涵、发展现状、动力机制、构建路径、合作网络、创新绩效等进行了初步探讨[24-33]，但尚未形成完整的理论体系，对于建设模式、组织形态、运行规律、支撑体系等内容更是鲜有涉足。

由于缺乏理论指导，实践中存在盲目性、随意性，尚未形成可复制、可推广的一般性经验模式。

（二）政策制度缺乏统筹协同

在制定战略、明确方向，协同资源、配套政策等方面缺乏统筹谋划，尚未形成合力。

一是在联合体要办哪些大事方面，缺少对于重大技术布局、重要战略方向的顶层谋划。

二是在如何支持联合创新方面，缺少手段方法。当前，主要以项目补贴为主，力度弱、周期短、考核刚性，与联合创新的大投入、长周期、高风险特征不适配，容易导致创新活动短期化、经济化、碎片化。

三是对联合体如何协同国家重大科技专项，赋能重点研发计划，助建重大科技基础设施和公共科研平台方面，尚无系统性安排。

四是在联合创新成果的权属确认、产权管理、价值确认、成果转化、收益分配等方面，缺乏统一通用可行的政策标准，存在制度空白点和监管盲区。

（三）大创新格局尚未形成

联合体是以大联合促进大创新。大创新是以维护国家利益、决胜大国博弈、增进民生福祉，解决经济社会发展中大事、要事、难事为根本目标的创新。当前，部分联合体重经济轻科技、重眼前轻长远、重战术轻战略、重局部轻全局，聚焦“真问题”“难问题”不够，突破关键性、基础性、前沿性“大技术”不足，支撑“大需求”不力。部分地区“新瓶装旧酒”，将一般性合作项目“改头换面”纳入联合体；部分地区为“跑项目”“分资源”“要政策”，临时“拉郎配”拼凑组建联合体。

（四）大联合作用有待加强

当前，普遍存在着体系构架开放性不足，联合广度深度不够等问题，缺少能够贯通产业链上下游、大中小、产学研协同的研发一体化组织，跨领域、大协作、高强度的联合体更为缺乏。企业组建的联合体，往往聚焦个体需要、局部问题，全局性、示范性、引领性发挥不够。高校院所组建的联合体，稳定性、贯通性、应用性不够。

此外，建设过程中，也存在搞区域内“小圈子”“小循环”“小联小合”，存在重复布局、资源分散浪费等问题，难以形成“一盘棋”创新格局。如，各地追求“大而全”，新一代信息技术、集成电路、高端装备、新材料、新能源等重点领域重复布局问题较为突出，人工智能、氢能、碳纤维、石墨烯等前沿技术领域也都在加紧布局。此外，各地依托中央企业属地公司建设的联合体存在交叉重叠现象。

（五）大治理机制亟待完善

创新联合体运行依赖于深层次的利益链接与一体化的管理协同，但一些在建联合体普遍游离在松散的创新联盟与常规的项目合作之间，前者联而不合、形联而神散；后者以散点任务为主，一事一议，缺乏长远规划与长效机制。

此外，部分联合体没有从长期合作出发做好常态化机制设计，定位不清、分工不明、权责模糊，对于多元化科技成果的所有权、使用权、处置权、收益权如何确权、怎么分配没有约定，创新激励约束机制不健全；部分联合体缺乏一体化管理，成员单位“各扫门前雪”“各管责任田”，条块分割、信息壁垒、对接不畅，创新要素跨部门、跨组织流动存在障碍，导致创新效率不高，合力难以形成。

四、政策建议

当今世界，百年未有之大变局加速演进，新一轮技术革命与产业革命发生历史性交汇，推进中国式现代化、实现中华民族伟大复兴，对联合体建设提出了新的更为紧迫的要求。以光刻机为例，近年来，美国加紧施压日本、荷兰，对我国禁售光刻设备，目前我国已经无法获购极紫外光刻系统（EUV）。美国还意在对我国光刻设备进口和维修服务实施更加严格的管制，以限制我国高带宽内存（HBM）芯片的研发。为此，要进一步树立忧患意识、底线思维，增强联合体建设的使命感责任感紧迫感，充分发挥制度优势、技术优势与市场优势，推动联合体提档升级、提质增效，深度融入新发展格局，更好服务于现代化强国建设，成为推动科技经济融合的基础组织形态。

（一）科学把握创新联合体内涵边界

创新联合体、产业技术联盟、产学研合作项目，都是为了提升产业创新能力，解决科技经济脱节问题设立的研发合作组织。但产学研合作项目，完全能够通过市场供求、价格、竞争机制实现优化配置；创新联盟则以搭平台为主，任务随机，联合松散，发展不确定、不稳定。联合体来源于项目，又升华了项目；起始于合作，又深化了合作。其目标明确、任务具体、路线清晰、组织科学、成员稳定，是通过有为政府与有效市场更好结合，开展有组织的科研，实现有战略的目标（见表3）。

表3 不同产学研合作组织比较

同时应看到，联合体有其应用边界，主要是针对任务目标明确，渐进式创新方式，优势单位突出，采取大兵团作战方式，建制化、体系化攻关的战略导向型任务。而具有自由探索特征的一般性基础研究领域，并不适用。

随着大科学时代的到来，大团队、大设施、大平台在基础研究中的作用逐步加强，基础研究也逐步演化出由政府组织、集中投入、体现国家意志，由科学家和科研团队瞄准重大方向开展战略导向型研究的模式。这一类型也可通过联合创新模式，解决科研力量零散化、碎片化问题，统筹解决国家创新发展的重大科学问题。前沿性、原创性领域等长周期研究领域，则应结合技术发展成熟度具体分析（见表4）。

表4 创新联合体的适用范围

因此创新联合体不能神化和泛化，应避免一哄而上或形式主义。

（二）先立后破、先分后联统筹设计

联合体应先分后联，根据功能使命与宗旨目标，围绕政产学研金服用环节，系统梳理产业图谱、技术图谱、人才图谱、资源图谱，明确成员单位的功能定位、条件基础，确定职责范围，明确任务分工、权属分配，建立收益共享、风险共担机制，健全组织管理和责任监督机制，使各成员各司其职、各尽其责、各显其能、各享其成，不越位、不缺位、不错位，高标准开展建设。

此外，因地制宜、因业制宜探索联合新模式。如，领军企业作为需求提出、研发组织、资源开放、应用示范主体，牵头建设生态链。政府搭建大企业深度参与的产业平台，部署战新产业。大企业参与赋能孵化，培育未来产业等。

（三）政府抓好战略规划政策协同

“有组织的科研”要求“有为政府”“有效市场”双轮驱动，实现要素充分耦合和功能有效融合。

应坚持党的统一领导，在战略规划、政策措施、重大任务、科研力量、资源平台等方面，发挥政府统筹作用，构建协同高效的决策体系和实施体系。

厘清政府和市场、高校院所和企业、牵头方和参与方边界，避免政策重叠、利益冲突。完善权属确认、价值认定、成果转化、利益分配机制。健全风险投资机制，强化价值发现与风险补偿功能。出台建设工作指引，明确功能定位、使命要求、方向目标、基本条件。

构建全国“一盘棋”创新格局，确保资源跟着项目走、项目跟着规划走，推动项目、基地、人才、资金一体化配置。探索在重大科技项目中引入联合体模式，鼓励联合体共担重大攻关任务，共建重大科技设施和重点研发平台。

（四）企业抓好项目组织资金人才

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，强化企业创新决策、研发投入、科研组织和成果转化主体职能。领军企业应增强需求发现、技术预见、资源配置、创新组织、开放场景、成果集成功能，引领创新发展方向。

新型研发机构要依托主体多元、制度现代、机制灵活优势，建设跨领域、融合性的新型联合体。

同时，要加快探索龙头带动、强强联合、跨界联合等联合模式，“实体化”“虚拟化”等联合形态，“互联网+”“人工智能+”“区块链+”等治理手段，项目合作、合资并购、契约股权、开放基金等合作模式，持续完善建设运营模式体系。

（五）着力通过大联合带动大创新

大联合是为了大创新，大创新就是要面向国家利益、市场失灵、科技前沿领域，凝聚创新合力、解决重大难题、构建体系化能力、打造一体化生态。因此，应将联合体建设嵌入到双循环发展格局，融入构建现代产业体系、推进中国式现代化的新征程中。围绕重点领域、重要行业、重点技术，引导企业聚焦真问题、真卡点，服务大需求、真需求，成为畅通内循环、塑造外循环的关键支撑。

特别是，应聚焦战略性新兴产业和未来产业布局、新质生产力培育，加快组建一批战略性、全局性、前瞻性，具备大兵团作战能力的建制化联合体，形成部门协同、政企结合、央地合作、国民共进、研产融合的“一盘棋”创新格局，构建体系化、集群化、生态化的创新能力。

（六）全面通过大治理保障大联合

“有组织的科研”应由项目合作、松散联合，向形成战略合作，建立长效机制，推进项目协同、资源协同、利益协同的研发活动一体化方向转变。应完善管理机制，形成科学决策机制、项目管理机制、知识产权管理机制、资金投入机制。构建优势互补、分工明确、成果共享、风险共担、利益共赢的多元治理机制。通过组织变革、治理现代化，打破刚性组织壁垒，建立柔性管理体制。

坚持开放创新，引入竞争机制，强化优胜劣汰和激励约束。健全容错机制、失败价值发现和使用机制。统筹考虑创新绩效、创新能力与机制创新，将评估结果与财政拨款、政策激励充分衔接。

持续总结经验，探索联合创新新模式，打造科技创新新型举国体制的示范样板，形成产学研用深度融合创新的中国方案，将创新联合体建设成为我国推动科技经济深度融合的重要组织模式，以及需求侧与供给侧紧密结合的源头性技术创新平台，为推进中国式现代化、实现中华民族伟大复兴提供坚强的科技支撑与制度保障。

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注：原文载自《宏观经济管理》2025年第2期。